公路收费事关百姓出行、经济运行，条例为何改、怎么改、谁监督？记者采访了交通运输部相关负责人和专家。

　　为何改？

　　现《条例》无法适应财税体制改革要求

　　条例修订稿最大的变化之一就是收费公路建设、养护资金来源的变化。喊了30多年的“贷款修路，收费还贷”，将成为历史。

　　“根据新修订的预算法和财税体制改革的要求，今后政府为发展公益性事业的举债渠道将统一调整为发行政府债券，并实行总量控制，不得再以其他方式举债。”交通运输部法制司副司长魏东说。

　　他表示，现行条例规定的由地方政府交通管理部门利用贷款或者有偿集资建设收费公路的筹融资模式因此必须进行调整。举债和偿债主体将从交通管理部门变更为地方政府，方式为发行政府专项债券，政府管理的收费公路通行费收入必须全部纳入政府预算管理。

　　“我国国家公路网还处于大规模建设时期，但面临的资金压力越来越大。现行条例对政府与投资者、债权人的权利、义务界定不清晰，难以保障投资者获得合理回报。新建公路很难吸引社会资本投入，银行放贷意愿也在减弱。”魏东说。

　　交通运输部公路局副局长王太说，“贷款修路，收费还贷”的建设模式是在过去政府财力严重不足的条件下实行的。但随着我国路网不断发展，同时上世纪90年代建成的高速公路逐步进入大修养护期，收费公路的养护和运营管理资金的来源就成为必须解决的现实问题。

　　“收费”和“收税”两种方式长期并行

　　修订稿规定，采取“收税”与“收费”并行的方式，兼顾和保障不同用路群体的权益，向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务。

　　今后，占公路总里程97%左右的非收费公路是主体，体现基础性、均等化普遍服务，采取向车辆用户普遍征税的方式，由一般公共预算保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求；占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充，采取直接征收车辆通行费的方式，向公众提供可自由选择的通行服务。

　　魏东介绍，《收费公路管理条例》修订稿确立“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，实现“用路者付费，差别化负担”。突出了收费公路和非收费公路的不同政策，体现了两个公路体系统筹发展的导向。

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　　现行条例规定：

　　政府还贷公路收费期限不得超20年

　　2004年8月18日，国务院第61次常务会议通过《收费公路管理条例》，自2004年11月1日起施行。

　　按该条例规定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。

　　经营性公路的收费期限，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　2014年12月，交通运输部公布《2013年全国收费公路统计公报》，2013年全国收费公路亏损661亿元，自2011年至2013年，收费公路的负债额度持续增加。

　　交通专家认为，中国目前仍处于高速路迅速发展阶段，公路负债额度还会增加。为减少负债额，部分收费年限到期的高速路持续收费或将成为常态。

　　怎么改?

　　1 提高收费公路的设置门槛

　　魏东介绍，此次条例修订按照“用路者付费、政府性债务风险可控、鼓励社会资本投资、加强政府监管”等四项原则进行。

　　修订稿提高了收费公路的设置门槛。严格控制高速公路以外的收费里程规模，严格收费公路的设置，由原来中西部经批准二级公路可以收费的规定，进一步限定为新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。

　　同时，明确已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的，不得重新收费。最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担的目标。此外，提高独立收费桥隧的设置标准，由原来的二车道800米和四车道500米统一提高为1000米以上。

　　2 “统借统还”主体改为省级政府

　　修订稿调整政府收费公路“统借统还”制度。

　　通过以省为单位对高速公路实行统收统支、统一管理，降低了政府收费公路的融资和运营成本，提高管理效率，增强政府偿债能力，降低政府性债务风险。

　　修订稿明确经营性公路实行特许经营制度。一是明确采用招标投标等竞争方式选择投资者；二是通过签订特许经营协议，明确特许经营者的公路养护管理、保证服务质量、信息公开的义务，明确合理回报、风险分担等内容。

　　根据修订稿，还款规定与以前相比有三大变化：一是将现行《条例》规定的“统一贷款、统一还款”修改为“统一举债、统一收费、统一还款”；二是统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府”；三是将统借统还的范围限定为“政府收费公路中的高速公路”。

　　3 政府收费高速公路不再规定收费期限

　　现行条例对收费公路都设定了不同的收费期限。近年来，最早建设的一批高速公路收费面临收费集中到期、债务集中偿还问题，一些地方或经营单位利用不同手段延长收费期限，引发社会争议。修订稿对收费期限如何修改？

　　高速公路将不再规定具体的收费期限。魏东表示，政府收费公路中的高速公路实行统借统还，不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准。

　　特许经营公路的期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。高速公路以外一级公路及桥隧的经营期限，维持现行《条例》最长不超过25年、中西部最长不得超过30年的规定。

　　政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费，以解决高速公路养护费用的问题，保证高速公路正常通行。

　　此外，对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费，其剩余政府性债务经审计后全部纳入预算管理。

　　谁监督?

　　1 政府收费公路收支纳入预算管理

　　从去年开始，全国高速公路收支情况才向社会公布。即使如此，今年广东省交通厅还是摆了一道“乌龙”，不到一个月公布了两个数字差距较大的账本。

　　“收费公路政策在实施中由于信息公开不足，再加上实际工作存在的如收费公路转让的不规范、对部分收费公路管理不到位等问题，难以保障社会公众对收费公路运行管理必要的知情权，造成公众对有关政策了解不全面，甚至存在误解。”魏东说，“所有收费公路的投资债务、通行费收支等信息定期公开，全面接受社会公众监督。”

　　修订稿中强化了政府对收费公路的监管，主要包括以下五点：

　　一是明确政府收费公路收支纳入预算管理，加强政府对收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管。

　　二是通过特许经营协议明确经营者的权利义务，规范和限制特许经营行为，防止出现不合理收益或者服务质量不到位的行为。

　　三是明确收费公路养护应急保通、治理超限超载等义务及措施，进一步强化政府及经营者的服务职能。

　　四是建立收费公路信息公开制度，明确和落实收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任。

　　五是通过高速公路实行联网收费和电子不停车收费，减少收费站数量，提高通行效率和服务水平。

　　2 收费公路资产不得转让和上市交易

　　魏东介绍，修订稿明确了收费公路与非收费公路统筹发展的政策导向。从资金来源上，明确政府对非收费公路的投入义务；明确收费公路的多元化筹资渠道，包括政府举债、社会资本投资、征收车辆通行费等多种筹集方式。从等级构成上，明确收费公路以高速公路为主体，提供高品质的出行服务。明确政府收费公路不得无偿划拨，除收费公路权益外，收费公路资产不得转让和上市交易，确保公路不偏离作为交通基础设施的公益属性。 

　　此外，修订稿调整两种类型收费公路的内涵。一是将通过政府举债方式建设的公路统一表述为“政府收费公路”。未来政府管理的收费公路建设、改扩建资金将统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理；二是在经营性公路中增加了采用政府和社会资本合作模式（PPP）的内涵，并统一表述为“特许经营公路”。

　　3 建议引入第三方机构监督和审计

　　交通运输部规划研究院战略所所长徐丽认为，无论是财政资金还是收费都应受到监督，同时对一些地区加大中央财政转移支付。

　　北京圣大律师事务所律师赵瑛峰认为，只有政府监督是不够的，应该引入第三方机构监督、审计，把收费的情况摸得明明白白。全国包括地方定期向社会公布收费公路经营状况，地方可以委托各级人大或第三方机构监督收费公路的资金来源、走向等，避免让政府或交通管理部门“自说自话”。